本文试图将传统的关于地方性事务的讨论从宏观层次向下推进，以统治事务服务供给事务涉流通、交易事务涉重要权益事务涉负外部性事务等概念为依托，提出中观层面的判断框架。

其三，《征求意见稿》第62条将复议委员会定位为咨询型，但第71条又规定未采纳咨询意见的应当经过复议机关负责人集体讨论通过，这是矛盾的。[31] 上述观点深化了对行政复议性质的认识，对于进一步发掘行政复议的特质以及行政复议的具体制度构建具有重要意义。

在主体上，复议机关是被申请人的上级机关，二者同属行政机关，利害相关。（2）行政复议委员会引入了高校教师、律师等法律专业人士参与案件审理，这些外部人员凭借相关专业知识和技能，在一定程度上提升了复议的专业性和办案质量。例如，审理医疗领域的案件，可以聘请医疗领域的专家。在为重大疑难复杂案件提供咨询意见、研究行政复议重大问题的基础上，要进一步扩大审议案件的范围，明确复议委员会在行政复议指导性案例、经验总结方面的功能，还要发挥行政复议委员会在行政复议制度建设方面的智库作用。国务院部门的复议委员会可以考虑由国务院统一设置，作为国务院各部门共同的复议委员会。

[57]参见王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社2005年版，第380页。审查会设置在总务省，由总务大臣任命法律以及行政方面的有学识者9人作为委员组成。若按照这种理解，实际上绝大多数经济活动都应被纳入州际贸易范畴，因为再小的行为只要汇聚起来都会产生可观的影响，这意味着联邦立法范围得到了相当大的扩展。

[xxxvii]各地通常通过居住证等制度来分配有限的公共服务资源。从字面意义上理解，所谓下位法不抵触上位法，即下位法不违背上位法的规定。[xxxv] 按照职能下属化原则，服务供给类属于地方性立法事务，应下放至具有立法权的最低层级主体。故而，我们需要进一步对法制统一原则和地方治理效能原则进行解释，分析其背后的理论意涵和所追求的目的，进而明确两者之间的关系。

第二，若单行法未明确规定，则按照中观理论层面的判断标准进行识别。其中，联邦专属立法权一般只能由联邦行使，只有在联邦法律明确授权时，各州才能行使。

目前国内地方政府之间存在激烈的经济绩效竞争。[xxix]然而在一个地方政府预算软约束的环境中（即预算体支出超过收入时，并不会被清算破产，而是可以得到支持组织的资金补助），中央政府实际上对全国地方政府的财政风险及其背后的社会稳定风险承担最终责任。（5）判断该条文是否涉及重要权益，若是，则非地方性事务，若不是，则为地方性事务。[xxi]此外，全国人大始终在各种场合着力强调法制统一，要求地方立法要与国家立法保持一致，不得违反上位法。

该案涉及的是一项禁止校园持枪的联邦立法。这可在较大程度上丰富实践中的判断标准，并为《宪法》第3条第4款的解释提供依托。分值分布从1至7，分数越高则意味着该领域法律的统一化程度越高。因此，调整这一经济体系的法律也应当由中央政府来制定，这样才有利于发挥经济系统的规模效应。

若没有一个统一的协调者，则地方政府促进市场开放的意愿就只能通过区际合作协议来实现，这在范围和效果上都无法与中央政府直接运用强制力促进市场开放相比。第二代理论的视角则从权力分配转换到了地方政府发展经济的动因，强调分权给地方政府带来了更多的激励。

如此一来，不仅最低工资、最高工时等有关劳动者保护的法律联邦无法制定，[vii]联邦试图介入制造业、采矿业、农业等生产活动的举动也将被认为与宪法不符。不过也有学者认为可以从我国宪法文本中解读出地方自治的固有性，其论述值得重视。

不过，此案给出的密切而实质的影响标准并不清晰，以至于在某种程度上将州际贸易条款的适用变成了需要逐案讨论的工作。贯彻职能下属化原则是保障地方治理效能原则的必由之路。后续的案件对如何理解实质性影响做了进一步解释。其二是范围对等原则，即公共产品覆盖范围应不大于提供该产品的政府的管辖范围。有学者曾经对20个联邦制国家或国家联盟的法律统一化程度进行了大规模的调查，并根据一个量表对不同领域的法律统一化程度进行评分。[xvii]可见，日本地方自治法一方面对央地权限分配作了宏观规定，另一方面则通过汇总归纳单行法的形式在微观层面上划分央地事务权限。

[xxxii]但若同一部立法的其他条文涉及公民破坏这些设施的处理，那么这些条文就属于非服务供给类。[ii]在规定以上概念时，立法机关主要参考了先前我国49个较大的市的立法实践。

其中经济性事务具有普遍性，通常由中央立法主要负责，单一制与联邦制之间并未出现明显的不同。若立法事务会影响市场的统一或经济的整体性，则不应再将其认定为地方性事务，而须由中央政府负责立法。

明确这一原则的理论边界可以避免法制统一原则过度泛化，而将重点放在与市场交易有关的法律的一体化。殷存毅、夏能礼：《放权或分权——我国央地关系初论》，载巫永平主编：《公共管理评论》（第12卷），清华大学出版社2012年版，第23～42页。

统治类事务的识别采用的是事务领域分类法，而其他不属于统治类事务的条文，则不宜再以事务领域进行划分。这种缺乏清晰界限同时又施加法制统一压力的现状已在一定程度上制约了我国地方立法积极性的发挥，并间接助长了红头文件的泛滥。例如，地方立法条文规定当地政府应建造全民健身设施，那么该条文属于服务供给类。如在教育事务这个概念的覆盖范围中，既存在需要中央立法的事项，也存在需要地方立法的事项。

故而，在排除统治类事务后，下一步对非统治类事务的区分应通过其他维度的标准进行。不过，法院在20世纪40年代之后对贸易的理解似乎有些过于宽泛，许多与贸易活动毫无关联的行为也借助州际贸易条款进入联邦立法的范围。

至此，可以在理论上将中央与地方立法权的分配原则归纳为三个层次：（1）最为基础的是职能下属化原则。以上分层次的权限设定体现了不同立法事务地方性程度的差异，而竞合立法权的制度设计则蕴含动态调整央地立法事权的可能性。

王春业：《论赋予设区市的地方立法权》，《北京行政学院学报》2015 年第3期。[xxii]毛泽东：《论十大关系》，《人民日报》1976年12月26日。

然而，法院却认为，虽然单独的个体行为对贸易不会有什么影响，但若大量这种个体行为汇聚起来可能影响贸易，那么就可以认为该行为具备实质性影响，国会拥有相应的立法权。陈鹏：《日本地方立法的范围与界限及其对我国的启示》，《法学评论》2017年第6期。该款规定对国家机构纵向职权分配的要求包括两个部分，一是中央的统一领导，二是充分发挥地方的主动性、积极性。文章来源：《法商研究》2021年第4期。

从政治角度看，大多数国家会把外交、国防、国家安全等体现国家主权或权威的事务确定为中央事务。尽管生产管理行为会对市场交易产生间接影响，但在我国目前的发展阶段，仍应将其纳入地方性事务领域。

但有一些社会秩序维护行为可能会产生超出本地的外部影响。而公共服务的覆盖面大小以及信息获取的难易程度则关系着公共物品的供给效率，属于地方治理效能原则的范畴。

该法第1条确立了国家事务与地方团体事务的宏观区分原则，第2条又进一步将地方自治团体的事务区分为自治事务与法定受托事务。参见王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，《中国法学》2017年第4期。